Służebność zacienienia

Ostatnimi czasy w Polsce popularność zyskuje idea miasta 15-minutowego, w którym wszystko, co jest niezbędne dla jego mieszkańców, znajduje się mniej więcej w odległości trwającej kwadrans pieszej lub rowerowej wędrówki. Taki pomysł, choć niezwykle atrakcyjny, wiąże się z koniecznością zapobiegania rozpraszaniu zabudowy miejskiej, przy jednoczesnej intensyfikacji zabudowy centralnych dzielnic. Przeszkodę w procesie dalszego zagęszczania zabudowy śródmiejskiej mogą stanowić niektóre przepisy regulujące warunki techniczne nowopowstających budynków, w tym minimalne wymagania w zakresie nasłonecznienia pomieszczeń.

Jedną z kluczowych zasad kształtujących proces budowlany jest, mająca swoje bezpośrednie źródło w konstytucyjnej ochronie własności prywatnej, zasada wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości zgodnie ze swoją wolą, jeżeli tylko wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Aby jednak każdego dnia nie dochodziły do nas wiadomości o kolejnych katastrofach budowlanych, a warunki mieszkaniowe w nowych budynkach były utrzymywane na akceptowalnym poziomie, ustawodawca przewidział wymóg zgodności zamierzenia budowlanego z licznymi normami technicznymi. Wśród przepisów techniczno-budowlanych odnoszących się do nieruchomości budynkowych podstawowe znaczenie ma Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie). Oprócz regulacji dotyczących wymiarów pomieszczeń czy uzbrojenia budynków, wyznacza ono również wymagania w mniej oczywistych kwestiach, jak choćby poziom nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach mieszkalnych.

Zgodność inwestycji z wymaganiami w zakresie naturalnego oświetlenia dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi badana jest przede wszystkim na podstawie §13 i §60 Rozporządzenia. Przewidują one m.in. wymagania w zakresie odległości budynku przeznaczonego na pobyt ludzi od innych obiektów, aby umożliwiła ona naturalne oświetlenie pomieszczeń, a także podają minimalny czas ich nasłonecznienia. Nie wchodząc w szczegóły można wskazać, że pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 h w dniach równonocy w godzinach od 7.00 do 17.00 (wymóg zmniejszony do 1,5 h w przypadku zabudowy śródmiejskiej). Zarówno metody badania poziomu nasłonecznienia, jak i przyjęte w Rozporządzeniu minimalne wartości są stale przedmiotem dyskusji. Krytykowane czy nie, są to jednak normy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, co oznacza, że dotyczą one wszystkich bez wyjątku, a ich stosowanie nie może być wolą stron wyłączone – przynajmniej co do zasady.

W praktyce obrotu prawnego, przy poparciu części przedstawicieli nauki prawa, coraz częściej proponowanym sposobem na pogodzenie ze sobą imperatywnych norm dotyczących nasłonecznienia oraz potrzeby tworzenia nowej zabudowy w warunkach dynamicznego rozwoju śródmiejskich dzielnic jest konstrukcja prawna obejmująca instytucję służebności zacienienia w połączeniu z instytucją odstępstwa uregulowaną w art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo Budowlane).

Służebności stanowią rodzaj ograniczonego prawa rzeczowego, które pozwala na korzystanie z cudzego gruntu (nieruchomości obciążonej) w ograniczonym zakresie, określonym przez rodzaj i treść danej służebności. Służebność może mieć na celu albo zwiększenie użyteczności innej nieruchomości, zwanej nieruchomością władnącą, albo zapewnić zaspokojenie potrzeb osoby. Służebność zacienienia należy do tej pierwszej grupy – stanowi służebność gruntową bierną (polegającą na wstrzymywaniu się od wykonywania określonych uprawnień), a jej istota opiera się na założeniu, że ogranicza się uprawnienia właściciela już istniejącej nieruchomości obciążonej, w tym wypadku najczęściej nieruchomości lokalowej, w ten sposób, że musi znosić nadmiarowe zacienienie pomieszczeń znajdujących się w tej nieruchomości w zamian za określone wynagrodzenie od właściciela nieruchomości władnącej. Ponadto służebność ta dzieli istotną cechę z innymi prawami rzeczowymi – w przeciwieństwie do stosunku zobowiązaniowego nie wiąże wyłącznie stron czynności prawnej, lecz jest skuteczna wobec wszystkich, zatem będzie obowiązywała każdego kolejnego właściciela nieruchomości obciążonej i władnącej. 

Kluczem pozwalającym na zastosowanie służebności zacienienia w przypadku niemożliwości spełnienia norm dotyczących nasłonecznienia pomieszczeń miałaby być wspomniana wcześniej instytucja odstępstwa od norm budowlano-technicznych. Bezwzględnie obowiązujący charakter norm Rozporządzenia został złagodzony przez prawodawcę w art. 9 Prawa Budowlanego, który pozwala, za zgodą właściwego ministra i w szczególnie uzasadnionych wypadkach, na odstępstwo od obowiązujących zasad techniczno-budowlanych. Odstępstwo takie nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego – ograniczenia dostępności dla osób ze szczególnymi potrzebami. Ponadto odstępstwo nie może powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska oraz – co istotne w omawianym przypadku – musi przewidywać określone rozwiązania zamienne.

Udzielenie zatem zgody na odstępstwo od warunków nasłonecznienia na podstawie art. 9 Prawa Budowlanego, w związku z ustanowieniem służebności zacienienia, nie będzie miało powszechnego charakteru z uwagi na konieczność stosowania go wyłącznie w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Ocena, czy taki przypadek zachodzi, należy do organu administracji, który powinien brać pod uwagę liczne okoliczności, które mogą nadać danej sprawie przymiot wyjątkowości – od warunków lokalnych danej nieruchomości po charakter prawny przepisów, od których ma być udzielone odstępstwo – w taki sposób, aby odpowiednio wyważyć interes publiczny i interes prywatny (por. Wyrok WSA w Warszawie z 29.06.2007 r., VII SA/Wa 431/07, LEX nr 338565). Gwoli sprawiedliwości należy dodać, iż samo umiejscowienie powstającej nieruchomości w zabudowie śródmiejskiej nie wydaje się konstytuować szczególnie uzasadnionego wypadku, chociażby z tego względu, że ustawodawca przewidział już w samym Rozporządzeniu znacznie mniej rygorystyczne wymogi budynków zlokalizowanych w śródmieściu w zakresie nasłonecznienia. 

W celu skorzystania z art. 9 Prawa Budowlanego inwestor powinien ponadto przedstawić propozycje rozwiązań zamiennych, które pomimo odstąpienia od stosowania części przepisów technicznych, pozwolą na realizację celów wyznaczonych przez te regulacje. Jeżeli założyć, że głównym celem przepisów techniczno-budowlanych odnoszących się do oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń jest wyważenie interesów stron postępowania administracyjnego –
– inwestora i jego prawa do zabudowania własnej nieruchomości zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy oraz właściciela nieruchomości obciążonej i jego gwarancji do poziomu nasłonecznienia lokalu zgodnie z warunkami określonymi w Rozporządzeniu, to rozwiązanie zastępcze może stanowić właśnie ustanowienie służebności zacienienia. W takim przypadku konflikt interesów stron postępowania zostaje rozwiązany w ramach autonomii woli stron i trudno oczekiwać, żeby organ administracji – odmawiając zgody na odstąpienie od warunków technicznych –
– udzielał stronie szerszej ochrony, niż sama strona się tego domaga (por. M. Kopeć,
I. Zachariasz, Oświetlenie i nasłonecznienie pomieszczeń. Prawne uwarunkowania rozwoju miasta, Warszawa, 2023). Pojawia się jednak pytanie, czy takie rozwiązanie zastępcze pozwala na realizację wszelkich celów wyznaczonych przez regulację, od której odstąpiono, mając na uwadze m.in. że skutki takiego odstąpienia, w postaci degradacji poziomu nasłonecznienia nieruchomości obciążonej, będą dotykać wszystkich kolejnych jej właścicieli.

Pewnym wyzwaniem dla zastosowania art. 9 Prawa Budowlanego w przypadku służebności zacieniania może być wymóg, że odstępstwo od warunków techniczno-
-budowlanych nie może powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, podczas gdy obniżenie poziomu nasłonecznienia poniżej minimalnych norm, do takiego pogorszenia warunków ewidentnie prowadzi. Pomimo kategorycznego brzmienia przepisu, w dalszym ciągu przez część nauki prawa podtrzymywane jest jednak stanowisko, że w pewnych sytuacjach dopuszczalne jest zaakceptowanie odstąpienia przepisów techniczno-budowlanych, które pociągnie za sobą pewne pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych oraz stanu środowiska, a ograniczeniu tych niepożądanych skutków ma służyć spełnienie wspomnianych wcześniej warunków zamiennych (A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska- -Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2022, art. 9). 

W praktyce najczęściej postuluje się ustanawianie służebności pod warunkiem zawieszającym w postaci uzyskania odstępstwa z art. 9 Prawa Budowlanego. Wynika to z faktu, że porozumienie stron w przedmiocie akceptowanego przez nie poziomu nasłonecznienia oczywiście nie wyłącza automatycznie stosowania w tym zakresie przepisów Rozporządzenia. Z jednej więc strony próbują uzasadnić zasadność uzyskania odstępstwa poprzez zawarcie umowy warunkowej, z drugiej zabezpieczają się przed potencjalną odmową organu, mając na uwadze, że ustanowiona wcześniej bezwarunkowo służebność stawałaby się po takiej decyzji bezprzedmiotowa.

Trudno jednoznacznie przewidzieć jakie będą dalsze losy służebności zacieniania w polskim porządku prawnym. Niewątpliwie jest to propozycja, która wychodzi naprzeciw oczekiwaniom inwestorów w przedmiocie uelastycznienia procesu inwestycyjnego, w szczególności w ścisłych centrach dużych miast. Jednocześnie instytucja ta będzie zapewne jeszcze budziła kontrowersje, np. w środowiskach aktywistów miejskich. Ponadto możliwość zastosowania służebności zacienienia nie jest jeszcze ugruntowana ani w orzecznictwie administracji, ani w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, dlatego można z zaciekawieniem obserwować jej dalszy rozwój w praktyce stosowania prawa.