Czy termin na wniesienie odwołania od pozwolenia na budowę wynosi zawsze tylko 14 dni?

Organizacja ekologiczna w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W momencie gdy inwestor otrzyma już upragnioną decyzję o pozwoleniu na budowę, jego pierwszą myślą jest: kiedy decyzja stanie się ostateczna – a co za tym idzie – kiedy będzie można rozpocząć roboty budowlane? O ile żadna ze stron się nie odwołuje od decyzji, zasadą jest 14 dni od momentu doręczenia decyzji ostatniej ze stron. Od
13 maja 2021 r. obowiązuje od tej zasady istotny wyjątek związany z udziałem tzw. „organizacji ekologicznej”, o którym więcej chcielibyśmy powiedzieć poniżej.

Udział społeczeństwa w ramach postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę, jest uregulowany poprzez odniesienie w Prawie budowlanym [1] do konkretnych przepisów Ustawy o udostępnianiu informacji [2] (do art. 86g i art. 86h).

Ustawa o udostępnieniu informacji przewiduje, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest postępowaniem z udziałem społeczeństwa. Stosownie do art. 79 ust. 1 Ustawy, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przyjmuje się, na podstawie tego unormowania, że nie wymaga udziału społeczeństwa postępowanie, w którym stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko
(por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2037/14), co wiąże się między innymi z konieczności opracowania tzw. raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Odpowiednie regulacje zawarte zostały również w Dziale III Ustawy.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 44 Ustawy) organizacja społeczna, do której celów statutowych należy ochrona środowiska, może domagać się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jeżeli przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę jest inwestycja wymagająca przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, które zostały określone w art. 59 ust. 1 Ustawy.

Ustawodawca w art. 72 Ustawy o udostępnianiu informacji zawarł przepis, zgodnie z którym inwestor obowiązany jest uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, m.in. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.).

Szczególną uwagę zwrócić należy na obowiązki informacyjne zawarte w ust. 6 artykułu 72 Ustawy. Organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1. podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, a także
2. udostępnia na okres 14 dni w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu treść tej decyzji;
3. w informacji wskazuje się dzień udostępnienia treści decyzji.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w powyższym przepisie nie wskazuje się na zastosowanie art. 49 k.p.a. w zakresie doręczenia decyzji stronom przez obwieszczenie, stąd ogłoszenie na tej podstawie o wydaniu decyzji ma jedynie walor informacyjny. Przepis ten sam w sobie nie przewiduje zatem możliwości otwarcia biegu terminu do wniesienia odwołania i w żaden sposób nie wpływa też na bieg tego terminu wobec podmiotów, które uznano za strony postępowania i którym decyzję doręczono (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia
5 grudnia 2018 roku, sygn. akt II SA/Po 378/17). Wprawdzie orzeczenie zostało wydane w odniesieniu do poprzedniego brzmienia przepisu, jednak w tym zakresie pozostaje aktualne nawet po nowelizacji.

W ramach nowelizacji Ustawy, która weszła w życie 13 maja 2021 roku [3], zaimplementowano regulacje wynikające z Konwencji z Aarhus [4] oraz dyrektywy
EIA [5], dotyczące postępowań w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wydano decyzję środowiskową w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Nowelizacja dodała w tym artykule szerszy zakres obowiązków informacyjnych, które wskazaliśmy powyżej (m.in. publikacja treści decyzji w BIP oraz termin dokonania udostępnienia). Sprawiła tym samym, że stał się niezwykle istotny w kontekście nowo przyjętych regulacji
art. 86g Ustawy.

Ustawodawca w nowo dodanym art. 86g Ustawy, w ust. 1 wskazał: Organizacji ekologicznej powołującej się na swoje cele statutowe, jeżeli prowadzi ona działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję, także w przypadku gdy nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, lub stronie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach służy prawo do wniesienia odwołania od zezwolenia na inwestycję, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W postępowaniu odwoławczym organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony.

Dla biegu terminu, w którym decyzja staje się ostateczna bardzo istotny jest
ust. 4 wskazanego przepisu, który stanowi, że organizacja ekologiczna określona w ust. 1 wnosi odwołanie w terminie 14 dni od dnia upływu terminu udostępnienia treści zezwolenia na inwestycję zgodnie z art. 72 ust. 6 Ustawy. Powyższe oznacza, że organizacji ekologicznej przysługuje dłuższy termin, albowiem liczony od upływu terminu publikacji informacyjnej, o której mowa w art. 72 ust. 6. Ustawy.

Co do zakresu zarzutów odwołania, w ust. 2 analizowanego przepisu określono, że organizacji ekologicznej odwołanie przysługuje w zakresie, w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Odwołanie powinno zatem zawierać wskazanie, w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień.

W ramach omawianej nowelizacji również w Prawie budowlanym dodano lustrzane odbicie powyższych regulacji. Zgodnie z art. 28 ust. 3a Prawa budowlanego, do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się m.in. przepisy art. 86g Ustawy o udostępnianiu informacji.

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Fakt, iż w ramach analizowanej regulacji art. 86g Ustawy termin na wniesienie został przedłużony dla organizacji ekologicznej sprawia, że automatycznie wydłuża się termin, po którym decyzja stanie się ostateczna.

Podsumowując powyższe rozważania:

• jeśli pozwolenie na budowę jest poprzedzone decyzją środowiskową (przedsięwzięcia potencjalnie oddziałujące i zawsze oddziałujące) to o decyzji się obwieszcza zgodnie z art. 72 ust. 6 Ustawy, ale nie zmienia to kręgu stron i terminów dla stron na wniesienie odwołania (strony wnoszą odwołanie od dnia doręczenia im decyzji na piśmie),
• organizacje ekologiczne wymienione w art. 86g Ustawy o udostępnianiu informacji mają możliwość wniesienia odwołania od takiego pozwolenia nawet jeśli nie brały udziału w postępowaniu, a 14-dniowy termin liczy się od dnia upływu terminu udostępnienia treści zezwolenia na inwestycję zgodnie z art. 72 ust. 6 Ustawy,
• pozwolenie na budowę poprzedzone decyzją środowiskową, która wymagała udziału społeczeństwa staje się ostateczne dopiero po 28 dniach (14 dni to termin na wniesienie odwołania przez strony i termin publikacji informacji przez organ, dodatkowy 14-dniowy termin przysługuje zgodnie z art. 86g Ustawy),
• przedmiotowa regulacja art. 86g Ustawy nie wyłącza stosowania art. 44 Ustawy, zgodnie z którym uprawnione organizacje ekologiczne, w przypadku zgłoszenia chęci uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Art. 86g Ustawy stanowi uzupełnienie powyższej regulacji poprzez uregulowanie dodatkowych uprawnień dla organizacji ekologicznych. Co do zasady, krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 Prawa budowlanego.

[1] Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej jako „Prawo budowlane”.

[2] Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm., dalej jako „Ustawa o udostępnianiu informacji” bądź „Ustawa”).

[3] Ustawa z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. z 2021 r. poz. 784).

[4] Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706).

[5] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jednolity) (Dz. U. UE. L. z 2012 r. Nr 26, str. 1 z późn. zm.).