Wpis otoczenia zabytku do rejestru zabytków

Nieprecyzyjna definicja otoczenia zabytku nie upoważnia organów ochrony zabytków do dowolnego decydowania o uznaniu określonego terenu za otoczenie zabytku.

Każdy zabytek nieruchomy położony jest w jakimś mniej lub bardziej powiązanym z nim kontekście przestrzennym. Przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840) przewidują możliwość ochrony zabytku poprzez wpis jego otoczenia do rejestru zabytków. Sposób zdefiniowania otoczenia zabytku w ustawie nasuwa jednak istotne wątpliwości interpretacyjne.

Zgodnie z ustawową definicją otoczenie zabytku stanowi teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Powołana definicja wskazując cele uznania określonego terenu za otoczenie zabytku, określa jednocześnie kryteria dopuszczalności zastosowania tego instrumentu ochrony zabytków.

Poza ochroną wartości widokowych zabytku i jego ochroną przed oddziaływaniem czynników zewnętrznych ustawa nie przewiduje innych kryteriów uzasadniających wpis terenu do rejestru jako otoczenia zabytku, a ich zastosowanie wykraczałoby poza warunki przewidziane w obowiązujących przepisach prawa.

Jednocześnie redakcja przytoczonego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż wpis otoczenia do rejestru zabytków może być dokonany jedynie wtedy, kiedy cele takiego wpisu w postaci ochrony wartości widokowych zabytku oraz ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych zostaną spełnione łącznie. Nie wystarczy zatem uznanie, iż wpis do rejestru zabytków pozwoli na osiągnięcie jednego z powyżej przytoczonych celów, musi nastąpić koniunkcja obu powyższych warunków (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z 16 października 2020 r., VII SA/Wa 486/20).

Pomimo, iż pojęcia definiujące otoczenie zabytku nie zostały przez ustawodawcę doprecyzowane nie oznacza to, że mogą być one interpretowane szeroko w sposób dowolny. Jak podkreśla się w piśmiennictwie „[…] posługiwanie się przez ustawodawcę wyrażeniami nieostrymi przy definiowaniu takich pojęć, jak „zabytek” czy „otoczenie zabytku” przyczynia się w istocie nie do zwiększenia stopnia dyskrecjonalności władztwa organów konserwatorskich, lecz przeciwnie – do limitacji zakresu tego władztwa, poprzez nałożenie na te organy dodatkowego obowiązku dokonania prawidłowej z punktu widzenia zasady praworządności wykładni wyrażeń wspomnianej kategorii. […] przepisy prawa administracyjnego zawierające wyrażenia nieostre rozpatrywać należy natomiast z punktu widzenia praw obywatela, wychodząc z założenia, iż adresatem klauzul generalnych jest zarówno organ, jak i obywatel, a kompetencja organu stanowi pochodną prawa obywatela i sprowadza się do kontroli motywów jego działania” (Cherka Maksymilian (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Komentarz).

Potwierdzenie słuszności takiego stanowiska odnaleźć można w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 1999 r. (sygn. akt SK 14/98), w którym stwierdzono, że użycie przez ustawodawcę pojęć niedookreślonych lub klauzul generalnych nie jest równoznaczne z przyznaniem interpretatorowi absolutnej i pozostającej poza wszelką kontrolą swobody w zakresie wykładni tego rodzaju zwrotów, ale zobowiązuje organ stosujący prawo do szczególnej staranności, a zwłaszcza do wszechstronnej i szczegółowej oceny konkretnych okoliczności w danej sprawie.

Powyższy pogląd podzielił także Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia
19 stycznia 1998 r. (I CKN 424/97), uznając, że mylne ustalenie treści pojęć ogólnych stanowi naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię. Tym samym posługiwanie się przez ustawodawcę wyrażeniami nieostrymi przy definiowaniu pojęcia otoczenia zabytku nie usprawiedliwia w żaden sposób dowolności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy ochrony konserwatorskiej, nakłada natomiast na te organy wymóg dochowania szczególnej staranności przy dokonywaniu wykładni tych pojęć.

Staranność organów wydających rozstrzygnięcia administracyjne, w omawianym przypadku decyzję o wpisie otoczenia zabytku do rejestru zabytków, przejawia się w respektowaniu obowiązujących w postępowaniu administracyjnym zasad, w tym w szczególności – oprócz wspomnianej już powyżej zasady praworządności – zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organom prowadzącym postępowanie administracyjne podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

W postępowaniu w sprawie wpisu otoczenia zabytku do rejestru zabytków organ powinien doprecyzować definicję ustawową otoczenia zabytku, określając, na potrzeby prowadzonego postępowania, wyraźne kryteria pozwalające na uznanie, że wskazane powyżej przesłanki zostały spełnione. Nie wystarczy bowiem ustalić, iż jakakolwiek zmiana w sąsiedztwie zabytku, np. powstanie obiektu budowlanego, może ograniczyć widok na zabytek lub potencjalnie wpłynąć na jego substancję. Zadaniem organu w tym wypadku jest wykazanie jakie wartości widokowe uznał za warte ochrony i przed jakim szkodliwym wpływem chciałby określony zabytek chronić. Rzetelne odniesienie się do powyższych kwestii zazwyczaj wymaga przeprowadzenia szczegółowej kwerendy konserwatorskiej, urbanistycznej i architektonicznej, a w odniesieniu do drugiej z przesłanek wpisu otoczenia zabytków do rejestru zabytków, także przeprowadzenia badań w aspektach technicznych.

Samo ustalenie, że wpis otoczenia zabytku do rejestru zabytków przyczyni się w jakimś stopniu do ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych, nie przesądza jednak definitywnie o możliwości zastosowania opisywanej formy ochrony zabytku. W każdym wypadku organ prowadzący postępowanie winien zachować proporcjonalność stosowanych środków ochrony zabytków do zamierzonego celu, zgodnie z zasadą wyrażoną
w art. 8 §1 K.p.a.

W tym kontekście niezbędne jest ustalenie czy interes publiczny w ustanowieniu rozszerzonej ochrony zabytku poprzez wpis jego otoczenia do rejestru zabytków przeważa nad interesem właściciela nieruchomości, który niewątpliwie dozna uszczerbku poprzez nałożenie na niego ograniczeń w dysponowaniu nieruchomością związanych z wpisem nieruchomości do rejestru zabytków jako otoczenia zabytku.

Zasada proporcjonalności dopuszcza wyłącznie podejmowanie przez administrację działań proporcjonalnych do zamierzonego celu. Zasada ta pozostaje w ścisłym związku z zawartym w art. 7 K.p.a. nakazem załatwiania spraw przez organ administracji z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie powinny być zatem nakładane na stronę obowiązki niewspółmierne do celu, który miałby być osiągnięty dzięki ich nałożeniu.

Zastosowanie powyższych zasad winno być stosowane przy rozstrzyganiu sporu pomiędzy dobrem wspólnym, na którego straży stoją organy ochrony zabytków, a interesem indywidualnym właściciela nieruchomości, które to wartości
w konkretnych stanach faktycznych mogą pozostawać ze sobą w kolizji.